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【业务指导】新与旧之间如何有机衔接

时间:2017-06-14 09:06    来源:中国纪检监察报     分类:业务指导     编辑:张晓玉
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十八届中央纪委七次全会审议通过了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》(以下简称《工作规则》)。中央纪委制定监督执纪工作规则,就是以实际行动向全党全社会昭示,党的纪律检查委员会是有制度笼子的,纪检干部是有着严格纪律约束的。

监督执纪问责是党章赋予纪委的职责。从发现问题到执行纪律,再到责任追究,都是全面从严治党的重要组成部分。当前,各级纪检机关和纪检干部要以强烈的政治意识、纪律意识,严格按监督执纪工作规则办事,带好队伍、加强教育和管理监督,让《工作规则》成为纪检机关依规治党、强化自我监督的制度利器。——编者

《工作规则》是规范、约束和制约纪检机关监督执纪权力的党内法规,对监督执纪工作的分工、流程、审批和时限等程序性规定,与正在制定的《监察法》等法律法规协调衔接。《工作规则》的程序性决定了执行“从新”原则,即“此前发布的有关规定,凡与本规则不一致的,按照本规则执行”。

《工作规则》的位阶及相适范围

2013年5月中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《党内法规制定条例》)第三条、第四条、第二十五条规定,党内法规根据制定机关的不同分为中央党内法规和其他党内法规,并分为四个位阶:党章居首,准则次之,条例第三,规则、规定、办法、细则第四。前三位阶的党内法规由党的中央组织制定,第四位阶的法规由中央纪委、中央部门等制定。党章在党内法规中具有最高效力,中央党内法规的效力高于中央纪委等制定的党内法规的效力。这次由中央纪委七次全会审议通过的《工作规则》,虽然规则送审稿在全会前分别经过中央政治局常委会会议、中央政治局会议审议同意,但《工作规则》的制定和发布机关仍然是中央纪委,因此,《工作规则》在党内法规体系中居于第四个位阶。

执行《工作规则》首先不得与《党章》相冲突,也不得与中央制定的准则、条例等中央法规相冲突,这是基本前提与原则。《工作规则》发布后,有同志在学习中就提出,这部法规居于第四位阶,在效力上与原《案件检查工作条例》《控告申诉工作条例》《案件审理工作条例》等相比,是否存在下位法规与上位法规的冲突问题?

对此,我们不能简单地以法规的名称来判断层次效力,而应以制定机关为依据来判断法规的层次效力。1990年前党中央尚没有关于制定党内法规的专门文件,党内法规的名称使用也没有那么规范。《案件检查工作条例》是中央纪委1994年对1988年颁布的《案件检查工作条例(试行)》修订而来,并沿用了“条例”的名称;《案件审理工作条例》是中央纪委1983年颁布、1987年修订的,《控告申诉工作条例》是中央纪委1993年制定的。可见,《工作规则》的制定机关与上述条例一样,均是中央纪委,因此《工作规则》与上述条例是同一位阶的新法规与旧法规的关系。根据《党内法规制定条例》第二十六条规定,“同一机关制定的党内法规……旧的规定与新的规定不一致的,适用新的规定”。这就决定了与《工作规则》相冲突或不一致需要排除适用和执行的党内法规范围,必须是同一位阶的党内法规,即凡是中央纪委2017年1月8日之前制定发布的有关监督执纪工作规定与《工作规则》不一致的,均按照《工作规则》执行,理所当然包括1994年《案件检查工作条例》、1987年《案件审理工作条例》等在内的、由中央纪委制定发布的100多部与监督执纪工作相关的党内法规。

对新旧规定关系的认识

《工作规则》的发布施行并没有废止前面提到的100多部旧规定,这意味着新旧规定在纪检机关今后的监督执纪工作中是并存的。学习《工作规则》,不难发现新旧规定存在以下三个关系。

一是遵循与继承。《工作规则》以《党章》为根本遵循,坚持以习近平同志为核心的党中央集中统一领导,贯彻执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等党内法规,对中央纪委之前制定的100多部有关监督执纪的党内法规和规范性文件,进行了系统归纳、全面梳理,继承和保留了原规定运行多年所积累的诸多成功经验,如坚持双重领导、请示报告、集体讨论、证据规则、审查审理复查相分离等,均在新规定中有明文体现。同时,新规则还结合十八大以来新形势新要求,汲取了纪检机关近几年监督执纪的最新成果,如使用“监督执纪”的表述而不是使用“案件检查”、运用监督执纪“四种形态”等。这些内容不是这次新提出的,而是对新精神和已有规定的遵循与继承。

二是整理与统一。之前相关规定过于庞杂分散且实施时间跨度长,有的规定存在冲突或不一致,《工作规则》按监督执纪工作的内在逻辑进行了整理、规范、统一,不可能把之前的相关规定都装进来,与之前相关规定相比,比较原则。这就需要中央纪委、省一级纪委在接下来的工作中以新规则为基本遵循,结合实践,在充分调研、论证、听取意见的基础上细化规定、适时推出实施办法或指导意见。

三是修改完善与创新。《工作规则》坚持“信任不能代替监督”“把监督执纪权力关进制度笼子”,紧紧围绕限制权力、制约权力做文章,在部门分设、指定管辖、线索处置、请示报告、权限配置、立案、全程录音录像、借调人员辅助工作制度、征求同级党委组织部门意见、过问案件登记、利益冲突、一案双查等方面进行修改完善或创新规定,经初步梳理达50多个条款,其中20多个禁止性条款为监督执纪权负面清单。这些完善与创新是规则最突出的亮点。

新规执行的几点思考

已经明确作出刚性规定的,应立行立改。对于《工作规则》已经明确的50多条修改或创新规定,特别是20多个“不得”等禁止性条款应做到立行立改。对一些具体情形和环节不细致的地方,各省应根据《工作规则》精神,结合实践细化并制定实施意见,做到有效管用好操作。如案管部门线索集中管理、协查手续集中办理、移送司法机关统一办理的具体流程,办公厅对函询函件、审理报告征求意见函统一办理的具体流程,全程录音录像的具体范围等等。

《工作规则》没有规定或规定不明确的,仍应执行之前的明确规定。如没有严重违纪但需要追究党纪责任的还需不需要立案、核查组与审查组成员是否应分别组成、特殊审查措施手续如何办理,等等,均属于规则没有规定或规定不明确的问题。对此类问题,应按照之前的相关规定执行,即在中央纪委对第二十五条所涉及的“严重违纪”含义没有明确前,对确有违纪事实并需要追究党纪责任的,仍按照之前《案件检查工作条例》的规定程序办理立案。在中央纪委没有明确前,关于核查组与审查组的成员,仍然可以在一个承办部门内组成。特殊审查措施也应按照之前规定程序办理。

部分条款可在研究探索中执行,以不与上位法规相抵触为原则。如第五条探索执纪监督部门与执纪审查部门的分设涉及机构人员编制配置,第七条谁主管谁负责原则、第八条指定管辖、提级管辖等均涉及组织关系与干部管理权限问题,该部分内容与国家监察体制改革紧密相关,具有过渡性,在探索执行中应先加强研究,注意遵循党章、中央党内法规等上位法规的规定。

做好与有关国家法律法规的协调和衔接。《工作规则》第二十八条依法提请有关机关协查、第三十二条严禁违法取证、第四十二条移送司法机关事宜、第四十三条对非违纪所得的依法返还等四个条款涉及与国家法律的衔接,对此部分的执行,新规则没有规定或规定不明确的,建议仍按照2015中办10号文件和2016年11月实施的中纪发〔2016〕4号文执行。(作者本报记者 王景喜 谭永丰 通讯员 党小锋单位:广东省纪委宣传部)

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