党的十八大以来，正风肃纪反腐持续保持高压态势，在重拳“打虎”的同时，针对基层公务人员“苍蝇式”的腐败和不当行为，各级纪检监察机关运用“四种形态”监督执纪问责；国务院深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”改革，使党风政风为之一新。然而，正如党的十九大报告所强调，“反腐败斗争形势依然严峻复杂”，全面从严治党仍然任重道远。

为评估新形势下基层公务人员廉洁状况，中国社会科学院对东中西部10个省份的中小微企业和基层干部进行了深度访谈和问卷调查。调查显示，当前基层公务人员的不当行为，多表现在涉企政务服务中，给一些企业生产经营活动造成困扰。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建亲清新型政商关系，促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长。”对基层公务人员不当行为的治理，既需要纪检监察机关的监督执纪，也依赖于包括权责配置、机制设计在内的国家治理体系和治理能力现代化进程的持续推进。

政商关系明显改善但问题依然存在

综合访谈内容和问卷结果发现，目前政商关系“清”的程度有所提高，但是“轻型”腐败和基层公务人员的不当行为仍然存在。

基层公务人员作风变化明显

参加访谈调查的中小微企业主普遍表示，近年来基层公务人员工作作风发生显著变化，明显感受到了正风反腐的成效。主要表现在：基层公务人员到企业“吃拿卡要”的少了；企业到各政府部门办事，“门好进、脸好看”，服务态度和水平有很大提升；凡是符合规定的事务都能够顺利办理，基本不需要“送礼、请吃”，较少出现故意刁难的现象。

多数企业负责人认为，发生变化的主要原因：一是政府服务项目程序化、标准化和数字化程度大幅提高，大幅减少了一些“灰色”地带，便民措施和机制落实到位；二是相关部门严格监督执纪，持续大力度地查处腐败案件，严格落实问责制度，有效扭转了基层公务人员的工作作风。

政商关系“疏”“躲”而不“亲”

调查显示，在政商关系进一步“清”的同时，一些基层公务人员却摆出了“疏”和“躲”的态度。“疏”，是指在面对政府管理、服务企业方面已经暴露出来的弊病和问题，对民营企业因相关政策变化调整所遇到的困难，冷漠视之，无所作为；“躲”，是指刻意避免与企业特别是民营企业人员的接触，比如执行法规政策时只运用检查监督处罚等手段，采用自身简便易行的方式方法贯彻落实任务要求，回避和不考虑不同行业和类型企业的现实情况。

问卷显示，受访企业认为到政府部门办事困难的原因是：政策规定有空间，办事人员僵硬理解和执行政策；不同部门的政策规定之间有矛盾，互相推诿扯皮；相关政策法规不符合实际情况，公职人员却强行执行；没有明确适用的政策法规，相关政府部门不给处置意见。

不当行为多有利用法规政策空间的特点

新形势下，多数受访企业认为基层公务人员不当行为主要表现有：执行不符合实际的规定；无理刁难，索要好处；迫使企业缴纳培训费、咨询费、赞助费等；以无政策依据为由不办事；要求企业帮助其亲朋好友安排就业岗位，等等。从行为方式上看，基层公务人员的不当行为，明显具有利用法规政策空间的特点。比如，顶格管理，在法规政策允许的范围内，对企业执行最高标准，对自身工作却往往执行最低标准，如果企业达不到、等不及，就不得不做“疏通”工作，在接受有形或无形的“好处”后再降低标准执行。再如，利用政策信息和资格条件谋求利益，一些基层公务人员与所谓的“第三方”中介组织相互配合，以企业名义申请到资助和优惠，再以收取高比例佣金的方式牟利。

涉企服务中不当行为的原因分析

政府监管机制层面

我国政府部门监管企业和市场的体制机制，有效维护了社会主义市场经济的健康发展，但是在管理精准方面还有欠缺。一是监管环节错位，导致监管机制“空转”。监管环节错位会浪费大量行政资源，增加企业负担，且造成低效或无效监管。比如，规定申请国家政策优惠或扶持资金，须开具各类证明材料，政府部门无法开具的证明材料全部压到社区出具，而社区实质上没有能力掌握准确情况。最后，企业只能花钱通过某些中介服务机构备齐相关材料，但中介机构欠缺核实材料的程序或能力，实质造成审核机制的总体空转，所有环节都没有发挥真正的“把关”作用。二是“一刀切”式监管方式，往往放过了最该抓住的薄弱环节。当某行业出现重大质量责任事故或政府考核“一票否决”事项不达标时，政府监管部门往往倾向于采取“普查”、全部停业等措施，以显示“高度重视、应对迅速、措施得力、责任到位”。这种工作方式，即使不考虑成本和效果，也存在着分散监管力量，不利于集中力量抓住薄弱环节、突破难点的弊端。

政策执行评估和调适机制层面

基层公务人员的不当行为，是近年来中小微企业反映最为突出的问题。对比以往和当前的基层公务人员行为特点，可以发现基层公务人员发生不当行为，部分与公务人员待遇和思想觉悟水平有关，部分也与政策执行过程中缺乏评估和调适机制有关。近年来，基层公务人员的纪律规矩意识有较大提升，然而，基层政府承担的主要是政策执行责任，在强调“法无授权不可为”、依法依纪依规的情况下，基层政府和公务人员只能做规定动作，对于法规政策在执行过程中暴露出的问题无能为力，有时明知其不合理但只能坚决执行。

法规政策宣传和培训机制层面

政策机制的不透明为腐败行为提供了藏身之所。目前，中小微企业反映的一个突出问题是法规政策的宣传、解读和培训工作不到位。这个问题表现在，无论对基层公务人员还是对企业，政策解读和培训明显不足，且一般都采用多种形式广而告之，宣传工作缺乏目标对象的精准性。问卷显示，多数企业表示“不知道有什么政策性倾斜”，因而从未申请过政策性优待优惠；一小部分企业表示因“政策搞不懂，中介费又太高，没有申请”。

构建亲清新型政商关系的对策建议

从治理基层公务人员“轻型”腐败行为和不当行为的角度看，构建亲清新型政商关系要围绕以下三个方面持续发力。

完善坚持党的全面领导制度

政商关系是市场经济绕不开的一个重要问题，形成良性循环的新型政商关系，对于推动企业健康发展、不断完善社会主义市场经济体制至关重要。党的十九届三中全会提出，加强党对各领域各方面工作的领导，更好发挥党的职能部门作用，推进党的纪律检查体制和国家监察体制改革。全会还提出，转变政府职能，优化政府机构设置和职能配置，坚决破除制约市场在资源配置中起决定性作用的体制机制弊端。这些都为构建亲清政商关系提供了机制保障。此外，在构建新型政商关系过程中，还要抓住领导干部这个“关键少数”、突出政治责任，把权力、责任、担当对应统一起来，紧盯重点部门、关键岗位，着眼细节持续开展廉政教育、约谈提醒、考评巡察、项目督查等工作，建立健全相关监管约束机制。

厘清权责用好问责利器

在调研访谈中，基层干部对加强监督执纪问责普遍持肯定态度，但认为有必要进一步明晰权责、精准问责。如果问责的板子“打偏或打错”，则会降低问责制度的严肃性。解决这个问题，需要理顺各级政府之间的权责配置关系，突出监督执纪问责和监督调查处置的重点，增强问责的针对性和可操作性，不断净化优化政府系统的政治生态。加强对反腐败工作的统一领导，充分发挥反腐败协调机构的作用，对以权谋私、贪污腐化、官商勾结等问题，严格落实“一案双查”，既追究当事人责任，也追究相关领导责任以及监管部门责任，对典型问题坚决曝光，达到问责一个、震慑一批、教育一片的效果。

改进政策宣传解读和培训工作

改进基层政府服务质量，减少政策执行的“灰色”空间，须进一步推进政务公开，特别是针对目前该方面的薄弱环节——政策宣传、讲解和培训，要加大工作力度，探索新的方式和机制。此外，有关政策方面的解释，可以融入智慧政务建设，形成覆盖全国迅捷便利的信息收集、处理和发布机制，实现政务信息的公开、准确、透明、普惠。基层政府部门在这方面应该承担补充性责任，为有需要的企业特别是新企业、小企业，提供线下政策讲解培训服务。（郭静 王红艳）